Så sätter du upp attestregler för utbetalningar

Varför attestregler? Felaktiga utbetalningar är risken du vill stänga

Regeringen beslutade den 12 maj 2005 att tillkalla en delegation. Den skulle vara samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidragssystemen. Delegationen mot felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen, fick också i uppdrag att föreslå enhetliga metoder. Metoderna skulle på övergripande nivå mäta omfattningen av oegentligheter över tid. Delegationen skulle också föreslå lämpliga mål och resultatindikatorer för arbetet med att minska sådana företeelser. Arbetet redovisades i SOU 2008:74, Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Delegationen gav löpande ut rapporter om orsaker, omfattning, attityder och kontroller. Bland dem: Rapport 5 Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen; Rapport 6 Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige; Rapport 7 Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen; och Rapport 8 Hur tryggar vi trygghetssystemen i Norden? Orsaker, omfattning, attityder och kontroller.

Argumentet för attestregler kan bygga på samma struktur: fel uppstår i flera led, har mätbar omfattning och hanteras med kontroller snarare än uppmaningar.

Attestregler för utbetalningar är samma sak i liten skala, men knuten till den egna verksamheten. De avgör vem som får godkänna en utbetalning, vilka kontroller som ska vara utförda före godkännandet och vad som händer när kontrollen visar något.

Utan skriftliga regler blir kontrollen personberoende: den noggranne kontrollerar, den som har bråttom betalar. Regler flyttar frågan från enskildas omdöme till en fastställd ordning som går att granska i efterhand.

Guiden går i tio steg: fastställ syftet, bestäm vad attest betyder, räkna upp kontrollerna, fördela rollerna, sätt beloppsgränser, hantera vägrad attest och attest i efterhand, bestäm underlagen, knyt kontrollerna till e-fakturan, skilj attest från betalningsväg och avgränsa utbetalningstyperna med uppföljning.

Steg 1: fastställ syftet. Skriv ner vilka felaktiga utbetalningar reglerna ska stänga. Fel uppstår i flera led, har mätbar omfattning och hanteras med kontroller i stället för uppmaningar – syftet avgör vilka kontroller som behövs.

Steg 2: bestäm vad attest betyder och samla reglerna i en attestinstruktion. Attest innebär att intyga att kontroll av ekonomiska händelser är utförd utan anmärkning, enligt formuleringen i attestinstruktionen för AB Stockholmshem, godkänd den 12 september 2024. Instruktionen ska rymma roller, beloppsgränser, kontroller, undantag och dokumentation.

Statistiskt stöd för attestregler – grundläggande fakta

Attest i praktiken: intyga att kontrollen är utförd

Attestinstruktionen för AB Stockholmshem definierar momentet kort: attest innebär att intyga att kontroll av ekonomiska händelser är utförd utan anmärkning. Attesten är ett intygande, inte en ny granskning av hela underlaget. Den avser kontrollen – att de kontroller reglerna föreskriver verkligen har gjorts och gjorts utan anmärkning.

Därför måste attestreglerna räkna upp kontrollerna, annars finns inget att intyga. Typiska kontrollmoment är att underlaget finns och är fullständigt, att varan eller tjänsten är beställd och mottagen, att belopp, pris och villkor stämmer med avtal eller beställning, att moms och kontering är korrekt, att utgiften ryms inom anslag eller budget och att behörighet finns.

Reglerna ska också namnge vem som får attestera på vilket beloppsintervall, vem som ersätter vid frånvaro och hur attest i efterhand hanteras. En regel för anmärkning behövs: attest vägras, underlaget går tillbaka till avsändaren eller lyfts till närmast högre nivå.

En vanlig konstruktion är att skilja rollerna åt: den som attesterar ska inte vara samma person som beställt varan eller utför betalningen, och belopp över vissa nivåer kräver två attester. Syftet är inte misstro mot enskilda utan att kontrollen ska fungera även när samma person hanterar hela kedjan under tidspress.

Steg 3: räkna upp kontrollerna per utbetalningstyp. Varje kontroll ska gå att intyga utan anmärkning: underlaget är fullständigt, varan eller tjänsten är beställd och mottagen, belopp och villkor stämmer med avtal eller beställning, moms och kontering är korrekt, utgiften ryms inom budget och behörighet finns.

Steg 4: fördela rollerna i en attestmatris. Ange namn, roll, beloppsintervall och ersättare vid frånvaro för varje attestant, och håll isär beställning, attest och betalning. Delegationen av attesträtt ska vara skriftlig och framgå av attestinstruktionen.

Steg 5: sätt beloppsgränserna. Nivåerna beslutas av den egna verksamheten, anges per roll och utbetalningstyp och avgör vem som får attestera på vilket intervall. Belopp över vissa nivåer kräver två attester, så att kontrollen fungerar även när en person hanterar hela kedjan.

Steg 6: bestäm hanteringen av vägrad attest och attest i efterhand. Attest vägras genom att underlaget går tillbaka till avsändaren eller lyfts till närmast högre nivå. Reglerna ska namnge vem som utför attest i efterhand och i vilka situationer den får användas i stället för ordinarie attest.

Underlag och intern kontroll: grunden för utbetalningsreglerna

SLU formulerar grundkravet i ekonomihandboken, kapitel 8 Beställning, fakturahantering och utbetalning: för att uppfylla kraven på god intern kontroll enligt regelverk och redovisningspraxis ska en faktura eller liknande utbetalningsunderlag alltid finnas. Det är den bärande principen bakom attestreglerna – ingen utbetalning utan ett underlag som går att kontrollera mot.

Vilka underlag som behövs varierar med utbetalningstypen. För inköp krävs leverantörsfakturan tillsammans med beställning eller avtal och någon form av mottagningsbekräftelse; för resor en reseräkning med bilagor; för arvoden och bidrag ett beslut som visar vem som fick vad och på vilken grund; för representation kvitto och deltagarförteckning.

Ett praktiskt arbetssätt är att kräva att attestanten kan se hela kedjan beställning–mottagande–faktura. Avvikelser mellan de tre är det vanligaste stället där felaktiga belopp upptäcks.

Attestreglerna bör också säga vad som gäller när underlaget är ofullständigt: attesten ska inte lämnas förrän underlaget är komplett, och reglerna ska peka ut vem som kompletterar och hur ärendet går vidare.

En sådan regel gör kravet på underlag genomförbart i praktiken i stället för en formulering i en pärm.

Steg 7: bestäm underlagen och dokumentationen per utbetalningstyp. Ange vilket underlag som krävs, vem som kompletterar ett ofullständigt underlag och vad attesten omfattar. Dokumentationen består av attestinstruktionen och de attesterade underlagen, som tillsammans ska visa vem som attesterade, när och mot vilket underlag.

Mallen för attestinstruktionen kan byggas som en tabell: en rad per utbetalningstyp och kolumner för underlag, kontrollmoment, attestant, beloppsintervall, ersättare och undantag. Då syns direkt vilka kombinationer som saknar regel och behöver beslutas.

E-faktura och e-handel: digitala underlag i attestflödet

Upphandlingsmyndigheten sammanfattar regelverket så här: offentliga aktörer ska kunna ta emot e-fakturor enligt europeisk standard och vara registrerade i Peppol som fakturamottagare. Statliga myndigheter omfattas dessutom av lagkrav på elektroniskt informationsutbyte, elektroniska beställningar och e-handel. Leverantörer till offentlig sektor ska skicka e-fakturor när fakturan utfärdas till följd av offentlig upphandling enligt LOU, LUF, LUFS eller LUK, om upphandlingen har påbörjats från och med den 1 april 2019. Kravet på e-faktura har ett par undantag.

Den europeiska standarden beskriver affärstermerna i en e-faktura, till exempel fakturanummer samt köparens och säljarens uppgifter. Vid utväxling enligt standarden kan två olika XML-format användas, bland dem UBL. Parterna kan genom avtal komma överens om en annan standard för e-faktura, och det är den upphandlande organisationen som behöver bedöma om ett inköp omfattas av någon av upphandlingslagarna.

För attestreglerna betyder det att kontrollpunkterna behöver knytas till fält som faktiskt finns i det digitala underlaget: fakturanumret, referens och beställningsnummer, belopp och motpart. Reglerna bör också ange hur fakturor som kommer in vid sidan av e-fakturaflödet hanteras, vem som i så fall registrerar dem och vilka undantag som tillämpas, samt hur elektroniska beställningar kopplas till attest av den efterföljande fakturan.

Steg 8: knyt kontrollerna till e-fakturan, systemstödet och undantagen. Kontrollpunkterna ska motsvara fält som finns i det digitala underlaget: fakturanummer, referens, beställningsnummer, belopp och motpart. Attesträtten läggs upp per roll i systemet, och reglerna ska ange vilka undantag från e-faktura som tillämpas och vem som registrerar fakturor vid sidan av flödet.

Betalningsvägar och ramavtal: från attest till utbetalning

Statens betalningsmodell är samlingsnamnet för de regelverk, kontostrukturer, betaltjänster och tekniska system som hanterar statens betalningar. Målet är att betalningarna ska utföras effektivt, säkert och till så låga kostnader som möjligt. Riksgälden ansvarar för statens betalningssystem och upphandlar på statens uppdrag ramavtal för betalningstjänster, korttjänster, resekontotjänster och förbetalda kort. Ramavtalen definierar tjänster, villkor och pris.

Enligt 10 § betalningsförordningen ska en myndighet avropa betaltjänster enligt ramavtal som har träffats för statens räkning. De grundläggande bestämmelserna finns i budgetlagen (2011:203), förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning (betalningsförordningen) och kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).

För attestreglerna innebär det att två beslut måste hållas isär: attesten av underlaget och valet av betalningsväg inom ramavtalet. Reglerna bör därför ange vilka betalningsvägar som får användas – betalning via avropad betaltjänst, korttjänst eller förbetalt kort – och vem som attesterar i respektive flöde. Kort- och resekontoflöden skiljer sig från fakturaflödet genom att underlaget ofta är en transaktions- eller kontoutskrift i stället för en leverantörsfaktura. Då behöver reglerna säga vilken kontroll attesten omfattar och vem som stämmer av transaktionerna mot verksamhetens inköp.

Steg 9: skilj attesten från valet av betalningsväg och ange vilka vägar som får användas. Enligt 10 § betalningsförordningen avropas betaltjänster enligt ramavtal som Riksgälden har upphandlat för statens räkning: betalningstjänster, korttjänster, resekontotjänster och förbetalda kort. I kort- och resekontoflöden är underlaget ofta en transaktions- eller kontoutskrift, och reglerna ska säga vem som attesterar och vem som stämmer av transaktionerna.

Avgränsa utbetalningstyperna: arvode, resor, traktamente och kort

Riksdagsstyrelsens föreskrift och allmänna råd (RFS 2022:1) till lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter visar hur många ersättningstyper ett regelverk kan behöva hantera. Föreskriften är indelad i kapitel för arvode (2 kap.), resekostnadsersättning (3 kap.), betalkort (4 kap.), traktamente (5 kap.), övernattningsbostad i Riksdagsförvaltningens bostadsbestånd (6 kap.), logiersättning (7 kap.), arbetsrum (8 kap.), teknisk och elektronisk utrustning (9 kap.), barnverksamhet (10 kap.), sjukpension (11 kap.), stödåtgärder för övergång till förvärvsarbete (12 kap.), inkomstgaranti (13 kap.), ekonomiskt omställningsstöd (14 kap.) samt försäkring, företagshälsovård och rehabilitering (15 kap.).

Att ersättningstyperna skiljer sig åt märks på detaljnivån. Sammanträdesarvodet i EU-nämnden uppgår till 700 kronor när sammanträdet hålls en måndag, en fredag eller under tid då kammaren inte sammanträder, och arvodesavdraget vid sjukfrånvaro och föräldraledighet uppgår till 3,3 procent av arvodet för varje kalenderdag. Sådana belopps- och avdragsregler kan inte kontrolleras mot en leverantörsfaktura; de kräver egna underlag, egna kontrollpunkter och egna attestanter.

Avgränsningen börjar därför i en förteckning över varje ersättningstyp som verksamheten betalar ut: arvode, resekostnadsersättning, traktamente, betalkort, övernattningsbostad och logi är exempel från föreskriften, men listan ska spegla den egna verksamheten. För varje typ bestäms vilket underlag som krävs, vem som attesterar och vad attesten omfattar. Föreskriften definierar dessutom begreppet tjänsteresa, bland annat resor till och från riksdagen för att delta i riksdagsarbetet samt resor till, från och i den valkrets ledamoten är vald. Sådana definitioner avgör vilken ersättningstyp en utgift hör till – och därmed vilken attestregel som gäller.

Steg 10: avgränsa utbetalningstyperna och bestäm uppföljningen. Gör en förteckning över varje typ verksamheten betalar ut och bestäm underlag, attestant och kontroll för varje typ – arvode, resekostnadsersättning, traktamente, betalkort, övernattningsbostad och logi är exempel på indelning. Bestäm samtidigt när reglerna ska ses över och vem som äger dem.

Uppföljningen bör omfatta avvikelser mellan beställning, mottagande och faktura, antalet vägrade attester och antalet attester i efterhand. Reglerna ska ange vem som följer upp och vid vilka händelser attestinstruktionen revideras, till exempel när en ny utbetalningstyp eller ett nytt betalningssätt införs.